Settantacinque anni di salute pubblica internazionale
Il 7 aprile 1948 entrava in vigore la Costituzione dell'Organizzazione Mondiale della Sanità: nasceva la prima istituzione intergovernativa con mandato universale sulla salute pubblica globale. Oggi l'OMS conta 194 Stati membri, ha sede a Ginevra, e gestisce un budget biennale che nel ciclo 2022-2023 ha raggiunto i 6,72 miliardi di dollari — una cifra che impressiona in valore assoluto ma che, rapportata alle sfide della salute globale, gli esperti considerano sistematicamente insufficiente.
Il mandato è ambizioso per definizione: la Costituzione dell'OMS definisce la salute come "stato di completo benessere fisico, mentale e sociale e non semplicemente assenza di malattia o infermità", e ne proclama il raggiungimento per tutte le persone come obiettivo fondamentale. Dalla sorveglianza delle epidemie alla standardizzazione dei farmaci, dal coordinamento della risposta alle emergenze al supporto tecnico ai sistemi sanitari più fragili: l'OMS si trova a operare su fronti enormemente diversi con risorse limitate e, come emerge dall'analisi della struttura dei finanziamenti, con una autonomia strategica sempre più compressa.
La struttura dei finanziamenti: il nodo delle quote vincolate
La questione centrale attorno all'indipendenza dell'OMS è finanziaria prima che politica. L'organizzazione riceve due tipi di contributi: le quote obbligatorie degli Stati membri, calcolate in base al PIL e alla popolazione secondo una formula approvata dall'Assemblea Mondiale della Sanità, e i contributi volontari. Il problema è nel rapporto tra i due: le quote obbligatorie rappresentano meno del 20% del budget totale, mentre i contributi volontari superano l'80%.
I principali donatori volontari nel ciclo 2022-2023 sono stati: gli USA con circa il 16% del contributo totale, la Fondazione Bill & Melinda Gates con il 12%, l'Unione Europea con l'8%, il Regno Unito con il 7%, e la GAVI Alliance — essa stessa parzialmente finanziata dalla Gates Foundation — con il 6%. Quasi tutti questi contributi sono earmarked: vincolati a programmi, aree geografiche o tematiche di interesse del donatore.
La conseguenza strutturale è che l'OMS sviluppa capacità eccezionali nei settori in cui affluiscono risorse private — vaccini, HIV/AIDS, malaria, tubercolosi — e rimane cronicamente sottodotata in aree dove la domanda globale è enorme ma i donatori privati hanno meno interesse: salute mentale, malattie non trasmissibili, sistemi sanitari di base nei Paesi a basso reddito. Un rapporto del 2023 dell'Ufficio di Audit Interno dell'OMS ha calcolato che meno del 15% del budget è liberamente allocabile dalla direzione strategica dell'organizzazione.
COVID-19 e la prova del fuoco
La pandemia da COVID-19 ha sottoposto la governance dell'OMS a una pressione senza precedenti. La sequenza degli eventi è documentata: il 31 dicembre 2019 la Cina notificava all'OMS i casi di polmonite di origine sconosciuta a Wuhan; il 22 gennaio 2020 il Comitato di Emergenza si riuniva per la prima volta senza raggiungere il consensus per dichiarare l'ESPRI; il 30 gennaio 2020 il Direttore Generale Tedros Adhanom Ghebreyesus dichiarava l'Emergenza di Salute Pubblica di Rilevanza Internazionale; l'11 marzo 2020 arrivava la dichiarazione ufficiale di pandemia.
Le critiche principali si sono concentrate su due fronti. Il primo è la lentezza nel riconoscere la trasmissione interumana: le autorità cinesi avevano inizialmente dichiarato che non c'erano evidenze di trasmissione tra persone, e l'OMS aveva amplificato questo messaggio sui propri canali il 14 gennaio 2020 — un'affermazione che si è rivelata errata. Il secondo fronte è la questione Taiwan: il sistema di sorveglianza epidemiologica taiwanese aveva inviato segnalazioni alla fine di dicembre 2019, ma le relazioni tra OMS e Taiwan sono complesse per ragioni geopolitiche legate allo status dell'isola, e queste segnalazioni non hanno avuto il peso che avrebbero meritato. Un'indagine indipendente commissionata dalla stessa OMS — il Review Committee on the Functioning of the IHR — ha riconosciuto i ritardi e proposto riforme sostanziali.
La riforma del Regolamento Sanitario Internazionale
La risposta istituzionale è arrivata con la riforma del Regolamento Sanitario Internazionale (RSI), approvata nell'Assemblea Mondiale della Sanità del maggio 2024 dopo anni di negoziati. Le modifiche più rilevanti includono: l'ampliamento dei poteri di allerta del Direttore Generale, che può ora emettere un "intermediary alert" prima della formale dichiarazione di ESPRI; l'introduzione della nuova categoria di "emergenza pandemica", più elevata dell'ESPRI; il rafforzamento degli obblighi di sorveglianza e segnalazione degli Stati membri; e meccanismi di finanziamento di emergenza pre-allocati per le prime settimane di risposta.
La riforma del RSI è distinta — anche se complementare — dai negoziati sul Trattato Pandemico, lo strumento internazionale giuridicamente vincolante che mira a costruire un quadro più solido di preparazione e risposta per le future pandemie. I negoziati sul Trattato hanno affrontato le questioni più sensibili: la condivisione obbligatoria dei patogeni e delle sequenze genomiche (fondamentale per lo sviluppo di vaccini), l'accesso equo alle contromisure mediche da parte dei Paesi a basso reddito, e i meccanismi di conformità che alcuni governi temono possano comprimere la sovranità sanitaria nazionale.
Il dibattito sulla sovranità sanitaria
La riforma del RSI e il Trattato Pandemico hanno alimentato un acceso dibattito — in Italia come in altri Paesi — sul confine tra cooperazione internazionale e cessione di sovranità. I critici più radicali sostengono che alcuni meccanismi proposti, come i poteri ampliati del Direttore Generale o gli obblighi di condivisione dei patogeni, potrebbero limitare la capacità dei governi nazionali di decidere autonomamente le proprie politiche sanitarie in emergenza. I sostenitori della riforma rispondono che il testo non include alcun meccanismo di imposizione di misure agli Stati membri contro la loro volontà — il principio di sovranità sanitaria nazionale è esplicitamente riaffermato nei testi — e che la cooperazione multilaterale è l'unica risposta efficace a minacce che per definizione non rispettano i confini nazionali.
La proposta di riforma del finanziamento
La via più promettente per restituire autonomia strategica all'OMS passa dall'architettura del finanziamento. Una proposta avanzata da un gruppo di Paesi membri e da accademici di governance sanitaria internazionale prevede di portare le quote obbligatorie al 50% del budget entro il 2030. Un target ambizioso che richiederebbe un aumento significativo dei contributi di tutti i Paesi membri, e che incontrerebbe la resistenza dei grandi donatori privati e di quegli Stati che usano i contributi volontari vincolati come strumento di influenza geopolitica sull'agenda dell'organizzazione.
Un percorso complementare è la creazione di un fondo di riserva non vincolato, alimentato da contributi volontari non earmarked, che garantisca all'OMS una capacità di risposta immediata alle emergenze senza dover attendere l'apertura di nuovi canali di finanziamento vincolato. La pandemia ha mostrato quanto costosa — in termini di vite umane — sia la dipendenza da tempi di finanziamento ancorati agli interessi dei donatori piuttosto che all'urgenza dei bisogni.
Domande frequenti
Cosa fa concretamente l'OMS?
L'OMS svolge quattro funzioni principali: funzione normativa (standard, linee guida, classificazione ICD delle malattie); sorveglianza epidemiologica (monitoraggio e allerta precoce); cooperazione tecnica con i sistemi sanitari dei Paesi a basso e medio reddito; gestione delle emergenze sanitarie internazionali. Ha sede a Ginevra con uffici regionali nei sei continenti.
Come viene finanziata l'OMS?
Il budget biennale 2022-2023 dell'OMS era di 6,72 miliardi di dollari. Meno del 20% proviene dalle quote obbligatorie degli Stati membri; oltre l'80% sono contributi volontari quasi sempre earmarked (vincolati a temi o aree specifiche scelte dal donatore). I principali donatori volontari sono USA (16%), Fondazione Gates (12%), UE (8%), UK (7%), GAVI Alliance (6%).
Perché i contributi volontari vincolati sono problematici?
I contributi vincolati trasferiscono ai donatori il potere di determinare le priorità operative dell'OMS. L'organizzazione sviluppa capacità eccellenti nei settori finanziati dai privati — vaccini, HIV/AIDS — e rimane sottodotata in aree come salute mentale o sistemi sanitari di base, dove la domanda globale è enorme ma l'interesse dei donatori privati è minore. Meno del 15% del budget è liberamente allocabile dalla direzione dell'OMS.
Cosa è successo con l'OMS e il COVID-19?
La Cina ha notificato all'OMS i casi di Wuhan il 31 dicembre 2019. L'OMS ha dichiarato l'ESPRI il 30 gennaio 2020 e la pandemia l'11 marzo 2020. Le critiche principali riguardano il ritardo nel riconoscere la trasmissione interumana — inizialmente smentita dalla Cina — e la gestione della questione Taiwan, le cui segnalazioni precoci non hanno avuto il peso che meritavano. Un'indagine indipendente commissionata dall'OMS stessa ha riconosciuto questi ritardi.
Cos'è il Regolamento Sanitario Internazionale e cosa cambia con la riforma 2024?
Il RSI è il principale strumento legalmente vincolante dell'OMS per le emergenze sanitarie internazionali. La riforma approvata nel maggio 2024 ha ampliato i poteri di allerta del Direttore Generale, introdotto la nuova categoria di "emergenza pandemica", rafforzato gli obblighi di segnalazione dei Paesi membri e creato meccanismi di finanziamento di emergenza pre-allocati.
Il "trattato pandemico" limita la sovranità degli Stati?
Il dibattito è acceso ma il testo non include meccanismi di imposizione di misure agli Stati contro la loro volontà: il principio di sovranità sanitaria nazionale è esplicitamente riaffermato. I temi più controversi sono la condivisione obbligatoria dei patogeni e l'accesso equo ai vaccini. I sostenitori sottolineano che la cooperazione multilaterale è l'unica risposta efficace a minacce che non rispettano i confini nazionali.
L'uscita degli USA dall'OMS sotto Trump ha avuto conseguenze?
La prima uscita avviata nel 2020 fu revocata da Biden nel gennaio 2021. La seconda amministrazione Trump ha riattivato la procedura nel 2025. Le conseguenze sono significative: gli USA rappresentano circa il 16% del budget dell'OMS. Il vuoto finanziario e l'indebolimento dell'autorità politica dell'organizzazione aprono spazi ad altri donatori, con implicazioni sull'equilibrio dell'influenza globale sull'agenda sanitaria internazionale.
Come si potrebbe riformare l'OMS per renderla davvero indipendente?
Le proposte principali puntano ad aumentare le quote obbligatorie degli Stati membri fino al 50% del budget entro il 2030, creare un fondo di riserva non vincolato per le emergenze, riformare il sistema di nomina del Direttore Generale per renderlo meno dipendente dalla politica dei grandi contributori, e includere la società civile nei processi decisionali. Gli ostacoli politici sono enormi: i grandi donatori non hanno incentivo a trasformare i contributi vincolati — che garantiscono influenza — in quote non vincolate.